De meerwaarde van strafrechtelijke vervolging van gemeenten: enkele opmerkingen naar aanleiding van het dug-out ongeval in Twijzel

Dug-out TwijzelHet Openbaar Ministerie (OM) heeft onlangs bekendgemaakt dat het de gemeente Achtkarspelen niet gaat vervolgen voor een ongeval met een dug-out. In mei 2014 stortte in Twijzel, onderdeel van gemeente Achtkarspelen, een dug-out van een voetbalvereniging in nadat meerdere kinderen daarop waren gaan zitten tijdens een korfbaltoernooi. Vijf kinderen raakten daarbij gewond en een tienjarig meisje overleed als gevolg van haar verwondingen. De dug-out was reeds in oktober 2013 beschadigd geraakt bij een storm, waarbij een tak op de dug-out terecht was gekomen. De voetbalclub en de gemeente waren op de hoogte van de eerdere beschadiging, maar hadden deze nog niet verholpen. Ook hadden zij geen noodmaatregelen getroffen om verdere schade te voorkomen.

Door Eelke Sikkema en Wouter de Zanger

De beslissing tot niet-vervolging

Naar aanleiding van het ongeval heeft het OM onderzocht of de gemeente dood door schuld of zwaar lichamelijk letsel door schuld kon worden verweten. In een persbericht zet het Openbaar Ministerie uiteen dat om een drietal redenen besloten is geen vervolging jegens de gemeente in te stellen. Ten eerste meent het OM dat er onvoldoende bewijs is om tot een veroordeling van de gemeente te komen; het acht de kans dat de rechtbank tot een vrijspraak van de gemeente zou komen ‘zeer reëel’. Hierbij speelt wellicht ook mee dat een deskundige van het TNO heeft vastgesteld dat de door de storm veroorzaakte scheur in de dug-out de hoofdoorzaak is geweest van het instorten van de dakplaat daarvan. Ten tweede heeft de gemeente uit eigener beweging erkend civielrechtelijk aansprakelijk te zijn voor de door de kinderen geleden schade en toegezegd deze te zullen vergoeden. Over de te betalen schadevergoeding wordt nog onderhandeld. Voor schadevergoeding in het strafrecht (door voeging van de benadeelde partij) is daarom geen noodzaak meer, aldus het OM. Ten derde is er naar aanleiding van de publiciteit rondom het ongeval landelijk meer aandacht gekomen bij sportverenigingen voor de veiligheid van dug-outs. De laatste twee redenen leiden ertoe, aldus het OM, dat een strafrechtelijke vervolging vanuit maatschappelijk oogpunt geen toegevoegde waarde meer zou hebben. Ook de voetbalvereniging wordt niet vervolgd voor het ongeval, wij nemen aan op grond van dezelfde argumenten.

De mogelijke toegevoegde waarde van strafvervolging van overheden

Er zijn andere gevallen bekend van (dodelijke) ongevallen waarvoor gemeenten wél zijn of worden vervolgd door het OM. Zo werd de gemeente Stichtse Vecht vervolgd voor dood door schuld naar aanleiding van een dodelijk ongeval als gevolg van een slecht wegdek in die gemeente. De gemeente werd daarvoor veroordeeld door de strafrechter tot een geldboete van € 22 500, waarvan € 7 500 voorwaardelijk (zie Rb. Utrecht 10 december 2012, NJ 2013, 90). Aan de hand van deze zaak hebben wij eerder betoogd dat strafvervolging van de overheid in dit soort gevallen wel degelijk een meerwaarde kan hebben (Rijnhout, Sikkema & De Zanger, RM Themis 2014, p. 10-25).  Dat roept de vraag op of dit in de Twijzelse zaak inderdaad anders is. In het onderstaande zullen wij aan de hand van de drie door het OM genoemde argumenten nagaan wat in dit soort gevallen de meerwaarde van een strafvervolging zou kunnen zijn. Maar om te beginnen besteden wij aandacht aan een argument dat door het OM niet wordt genoemd: de mogelijke strafrechtelijke immuniteit van de gemeente als publiekrechtelijke rechtspersoon.

De (gedeeltelijke) strafrechtelijke immuniteit van de overheid

Op het eerste gezicht lijkt het opvallend dat in het persbericht van het OM geen aandacht wordt besteed aan de mogelijke niet-vervolgbaarheid van de gemeente als publiekrechtelijke rechtspersoon. Toch is dit bij nader inzien niet verwonderlijk. De Hoge Raad heeft de immuniteit van lagere overheden in het Pikmeer II-arrest immers beperkt tot zogenoemde exclusieve bestuurstaken (HR 6 januari 1998, NJ 1998, 367). In latere jurisprudentie is bepaald dat bijvoorbeeld het feitelijk inzamelen en transporteren van afvalwater geen ‘exclusieve’ handelingen zijn, ook al blijft de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor dit handelen bij de gemeente liggen (HR 18 september 2007, NJ 2007, 512). Dat zal naar onze mening niet anders zijn als het gaat om de reparatie van de ontstane schade aan de dug-out of het nemen van noodmaatregelen door de gemeente Achtkarspelen. Dat zijn feitelijke werkzaamheden die ook aan derden (hadden) kunnen worden uitbesteed. De strafrechtelijke immuniteit van publiekrechtelijke rechtspersonen vormde in dit geval dan ook geen belemmering voor strafvervolging. Overigens heeft de Tweede Kamer in juni 2013 ingestemd met een wetsvoorstel dat strekt tot de volledige opheffing van deze immuniteit, dus ook in het geval van een exclusieve bestuurstaak. Het voorstel ligt op dit moment bij de Eerste Kamer (Kamerstukken I 2012/13, 30 538, A).

De schuldvraag

Voor dood en zwaar lichamelijk letsel door schuld (artt. 307 en 308 Sr) is vereist dat er sprake is van een aanmerkelijke mate van onvoorzichtigheid, die ook nog eens aan de gemeente verwijtbaar moet zijn. Niet iedere fout en niet ieder onvoorzichtig handelen of nalaten leidt tot schuld in strafrechtelijke zin, aldus het persbericht van het OM. Er is dus kennelijk in de visie van het OM wel een ‘fout’ gemaakt – het nalaten om de schade aan de dug-out te repareren en om noodmaatregelen te nemen – maar die fout levert geen ‘schuld’ (culpa) op in de zin van de artt. 307 en 308 Sr. De gemeente Stichtse Vecht werd in het eerder genoemde vonnis wel veroordeeld ter zake van dood door schuld. De dood van de slachtoffers van het verkeersongeval was in dat geval volgens de rechtbank te wijten aan een aanmerkelijk onvoorzichtig nalaten van de gemeente, die maatregelen had kunnen en moeten nemen om aan de verkeersonveilige situatie een einde te maken of het gevaar te beperken. Het is inderdaad sterk de vraag of men diezelfde redenering kan volgen in de Twijzelse casus. Een belangrijke factor bij het vaststellen van de ‘aanmerkelijkheid’ van de onvoorzichtigheid is immers de voorzienbaarheid van het (grote) risico dat daardoor ontstaat. In het geval van hobbels in de weg ligt het voor de hand dat een levensgevaarlijke situatie voor motorrijders kan ontstaan, zeker als er al eerder ongevallen hebben plaatsgevonden en omwonenden meermalen hebben gewezen op dit gevaar. Dat zou anders kunnen zijn als het gaat om stormschade aan een dug-out. Weliswaar was de gemeente kennelijk van de schade op de hoogte, maar was voor haar ook voorzienbaar dat de dakplaat daadwerkelijk zou instorten? Overigens meldde het OM eerder al dat de kinderen die op de dug-out zaten zelf niets te verwijten viel.

Civielrechtelijke aansprakelijkheid

Volgens het OM heeft strafvervolging van de gemeente Achtkarspelen vanuit maatschappelijk oogpunt geen toegevoegde waarde meer, nu de gemeente civielrechtelijke aansprakelijkheid heeft erkend en alles in het werk zal stellen om deze (zodra de onderhandelingen zijn afgerond) te voldoen. Voor schadevergoeding via het strafrecht is dan inderdaad geen noodzaak meer. In algemene zin zijn wij echter van mening dat strafvervolging wel degelijk een meerwaarde kan hebben in gevallen waarin de zaak al civielrechtelijk is afgehandeld. Sterker nog, het Europees Hof voor de Rechten van de Mens lijkt onder omstandigheden zelfs toepassing van het strafrecht voor te schrijven in geval van niet-opzettelijke levensberoving die is toe te schrijven aan overheidsfunctionarissen of –autoriteiten (zie bijvoorbeeld EHRM 30 november 2004, NJ 2005, 210 (Öneryildiz/Turkije)). Civielrechtelijke afdoening is dan gezien de ernst van de gevolgen een onvoldoende reactie.

Strafrechtelijke handhaving enerzijds en civielrechtelijke handhaving anderzijds kennen ieder hun eigen aard en functies. Een belangrijke meerwaarde van de inzet van het strafrecht is naar onze mening gelegen in de ‘symbolische werking’ daarvan. Een strafrechtelijke veroordeling drukt op indringende wijze de maatschappelijke afkeuring van het criminele gedrag uit. Door middel van vervolging van de overheden wordt aan de slachtoffers en aan de samenleving getoond dat ook de overheid zich aan de regels moet houden en strafrechtelijk kan worden aangesproken als ze dat niet doet. De hoogte van de straf (in de praktijk vaak een geldboete) is in dit verband niet het belangrijkste; zelfs een schuldigverklaring zonder oplegging van een straf of maatregel (art. 9a Sr) kan in dit opzicht al heel ‘effectief’ zijn. De normatieve ‘lading’ die uitgaat van een strafrechtelijke veroordeling is onmiskenbaar van een andere orde dan de toekenning van een civielrechtelijke schadevergoeding.

Speciale en generale preventie

Preventieve werking (generaal en speciaal) wordt vanouds als een belangrijk doel van het strafrecht beschouwd; dat geldt ook voor de strafvervolging van overheden. Door een overheidsorgaan strafrechtelijk ter verantwoording te roepen zal deze zijn gedrag in de toekomst anders inrichten, en zullen ook andere overheidsorganen hun gedrag aanpassen, zo is de gedachte. Als passende maatregelen achterwege zijn gelaten kan bijvoorbeeld een correctie van de organisatiestructuur of –cultuur op zijn plaats zijn. In elk geval mag worden verwacht dat een veroordeelde gemeente maatregelen zal nemen om het risico op vergelijkbare incidenten in de toekomst te beperken. De Twijzelse casus laat zien dat daadwerkelijke strafvervolging niet altijd nodig hoeft te zijn om deze preventieve werking te bewerkstelligen. Het noodlottige ongeval heeft landelijk veel aandacht gekregen bij sportverenigingen, waardoor de veiligheid van dug-outs in het algemeen tegen het licht is gehouden. Ook liet de gemeente Achtkarspelen na de bekendmaking van het OM weten dat zij er alles aan gaat doen om te voorkomen dat zo’n ongeval weer gebeurt. Hieruit blijkt dat alleen al de publiciteit rond een incident, maar wellicht ook de dreiging van een mogelijke strafvervolging, het beoogde preventieve effect kan hebben. Voor het OM is dit één van de redenen om in dit geval strafvervolging niet meer opportuun te achten.

Slot

Met het voorgaande hebben wij geen standpunt willen innemen over de beslissing van het OM om in dit concrete geval niet tot vervolging over te gaan. Daarvoor weten wij (op basis van de berichtgeving) simpelweg te weinig van de zaak. Wel kunnen wij ons vinden in twee door het OM genoemde argumenten om niet te vervolgen. Het voldoen van schadevergoeding door de overheid en reeds bereikte speciale en generale preventie kunnen inderdaad indicatoren zijn om niet strafrechtelijk te vervolgen. Maar schadevergoeding door de overheid is wat ons betreft op zichzelf niet altijd een afdoende grond voor niet-vervolging. De expressieve, ‘symbolische’ functie die het strafrecht naar onze mening heeft, kan ook in die gevallen nog een meerwaarde hebben. In zijn algemeenheid zien wij daarom wel degelijk een toegevoegde waarde in het vervolgen van overheden. Wij vinden het daarom een goede ontwikkeling dat in dergelijke zaken de wenselijkheid van vervolging van gemeenten wordt onderzocht en dat er binnenkort geen (technische) belemmeringen meer zijn om decentrale overheden te vervolgen. Inmiddels is duidelijk geworden dat de families van de slachtoffers van het dug-outongeluk naar de rechter stappen om ervoor te zorgen dat de gemeente Achtkarspelen alsnog wordt vervolgd (art. 12 Sv).  Het is nu dus aan het gerechtshof om te beoordelen of de beslissing om te seponeren een terechte is geweest, of dat een strafrechtelijke vervolging hier alsnog gewenst is.