Relativiteit en het EVRM: een overdenking naar aanleiding van de zaak over het schietincident in Alphen aan den Rijn

monument alphenOp 9 april jongstleden was het precies vijf jaar geleden dat de schietpartij in en rond winkelcentrum de Ridderhof in Alphen aan den Rijn plaatsvond. Daarbij zijn zes dodelijke slachtoffers gevallen. Zestien personen zijn door de kogels verwond. Schutter Tristan van der V. heeft vervolgens zichzelf van het leven beroofd. Slachtoffers, nabestaanden, ooggetuigen en winkeliers van wie eigendommen zijn beschadigd, hebben de Politieregio Hollands Midden (PHM) aansprakelijk gesteld voor de geleden schade. Volgens hen had geen wapenverlof verleend mogen worden. De Rechtbank Den Haag heeft op 4 februari 2015 vonnis gewezen. Dit vonnis heeft – zoals hierna zal blijken – verschillende rechtsgeleerden in de pen doen klimmen. Net zoals bij de klimaatzaak is één aspect daarbij nog onderbelicht gebleven: de rol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). In deze zaak wordt het beroep op dit verdrag door middel van een abstracte toets weggewuifd alsof het geen enkele invloed zou hebben. In dit blog zal worden betoogd dat dat problematisch kan zijn. Het relativiteitsvereiste kan onder omstandigheden een hoge drempel opwerpen waardoor het Nederlandse onrechtmatige daadsrecht in strijd met het EVRM lijkt te zijn.  

Uit het vonnis van 4 februari  2005 blijkt dat de Rechtbank Den Haag van oordeel is dat door PHM onrechtmatig in de zin van artikel 6:162 BW is gehandeld. Vaststaat dat ten tijde van de aanvraag van een wapenverlof door Van der V. in 2008 in de digitale politieregisters mutaties over luchtbuksincidenten in 2003 en een BOPZ-mutatie over een gedwongen opname – vanwege het gevaar van suïcide met een vuurwapen – uit 2006 waren opgeslagen. Ook was in papieren politieregisters terug te vinden dat een eerdere verlofaanvraag was geweigerd in verband met genoemde luchtbuksincidenten. Het bij de besluitvorming buiten beschouwing laten van deze informatie kwalificeert naar het oordeel van de rechtbank als een handelen in strijd met een wettelijke plicht. PHM had in 2008 tot een voornemen tot weigering van het wapenverlof moeten besluiten (r.o. 5.23-5.29).

De vordering van eisers strandt – zoals ook eerder door Giesen op dit blog is beschreven – niettemin, en wel op het relativiteitsvereiste (artikel 6:163 BW). De door PHM bij de verlofverlening overtreden norm strekt niet (mede) ter bescherming van de individuele vermogensbelangen van eisers, zo oordeelt de rechtbank (r.o. 5.36-5.46). Het vermoeden bestaat dat de rechtbank tot dit oordeel is gekomen ‘uit angst voor een ongehoord groot aantal claims, van grote claimanten, tegen de overheid die daarvoor dan te snel aansprakelijk kan worden gehouden’. Volgens Meijer betreft het hier een rechtspolitieke keuze. Het lijkt erop, dat de rechtbank de verantwoordelijkheid bij de primaire veroorzaker heeft willen leggen en niet bij de overheid. Wat daar ook van zij, het beschermingsbereik van de publiekrechtelijke normen wordt in de beschreven zaak behoorlijk ingeperkt als gevolg van een strikte toepassing van het relativiteitsvereiste.

Eisers zijn ook nog voor een tweede anker gaan liggen. Zij hebben naar voren gebracht dat tevens in strijd is gehandeld met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijke verkeer betaamt. Ook dat betoog mag echter niet baten. De rechtbank overweegt dat niet elk onzorgvuldig handelen een onrechtmatige daad oplevert jegens eenieder die van dat handelen de gevolgen ondervindt. Het onzorgvuldig handelen is pas onrechtmatig indien de dader voor hem kenbare belangen van derden heeft veronachtzaamd. Welk specifiek belang in dit concrete geval kenbaar was voor PHM is niet helder (r.o. 5.47-5.49). Bij de inkleuring van de zorgvuldigheidsnorm neemt de rechtbank de door eisers ingeroepen verdragsbepalingen (artikelen 2, 3 en 8 EVRM) in ogenschouw. Daarbij merkt de rechtbank op dat artikel 2 EVRM (het recht op leven) geen garantie biedt op bescherming tegen alle gevaren van het leven. Een positieve verplichting voor de overheid ‘tot het nemen van alle maatregelen die redelijkerwijs van haar kunnen worden gevergd ter bescherming van het leven van een burger vereist dat PHM wist of had moeten weten dat het leven van die burger gevaar loopt door toedoen van een andere burger, in de vorm van een ‘real and immediate risk to life’, zo overweegt de rechtbank. Uit het samenstel van gegevens dat PHM in het kader van de besluitvorming tot het verlenen van het wapenverlof had moeten wegen, volgt niet dat sprake was van een dergelijk veiligheidsrisico. Een schending van een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm is naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet aan de orde (r.o. 5.50-5.52). In de daarop volgende paragraaf wordt een beroep op positieve verplichtingen terzijde geschoven omdat uit de artikelen 2, 3 en 8 EVRM geen strengere zorgvuldigheidsnorm afgeleid zou kunnen worden dan uit de in artikel 6:162 BW neergelegde ongeschreven zorgvuldigheidsnorm. Deze grondslag wordt dan ook niet verder besproken (r.o. 5.53).

Wanneer de rechtspraak van het EHRM in ogenschouw wordt genomen, dan blijkt dat uit het EVRM een verplichting tot het invoeren van een effectief wettelijk en bestuurlijk kader wordt afgeleid. Uit overwegingen van het EHRM in Binişan/Roemenië volgt dat ‘whenever a State undertakes or organises dangerous activities, or authorises them, it must ensure through a system of rules and sufficient control that the risk is reduced to a reasonable minimum’. Als desondanks ‘schade’ ontstaat, kan een mensenrechtenschending alleen aan de orde zijn ‘if it was due to insufficient regulations or insufficient control, but not if the damage was caused through the negligent conduct of an individual or the concatenation of unfortunate events’ (EHRM 20 mei 2014, 39438/05 (Binişan/Roemenië), § 72). Met het regulering- en toetsingskader lijkt in de zaak over het schietincident in Alphen aan den Rijn niets mis te zijn. Het huidige systeem lijkt voldoende waarborgen te bevatten voor de bescherming van de maatschappij.

Het EHRM heeft onder omstandigheden ook een positieve verplichting aangenomen om preventieve maatregelen te nemen. De Rechtbank Den Haag overweegt terecht dat een dergelijke verplichting alleen kan worden aangenomen wanneer de overheid er niet in is geslaagd ‘to do all that could reasonably be expected of them to avoid a real and immediate risk to life of which they had or ought to have had knowledge’ (zie bijvoorbeeld EHRM 24 oktober 2002, 37703/97 (Mastromatteo/Italië), § 68). Door PHM zijn weliswaar fouten gemaakt bij de verlening van de wapenvergunning, maar het is de vraag of deze door het EHRM ook als mensenrechtenschending kunnen worden bestempeld. Uit de mutaties over de luchtbuksincidenten in 2003 en de BOPZ-mutatie over de gedwongen opname kan namelijk geen concreet gevaar voor derden worden afgeleid. De positieve verplichting om preventieve maatregelen te nemen, lijkt dan ook niet aan de orde te zijn. Het lijkt om een ‘individuele fout’ te gaan.

Een logische vervolgvraag is wat er had moeten gebeuren wanneer de Staat wél de beschikking zou hebben gehad over informatie waaruit een concreet gevaar voor derden blijkt, maar actie achterwege zou zijn gebleven. Er is dan naast opzettelijke levensberoving ook sprake van een ‘fault on the part of the relevant authorities’ omdat de positieve verplichting om preventieve maatregelen te nemen, niet is vervuld. Het EHRM verlangt in dat geval dat een financiële compensatie tot de mogelijkheden behoort (zie bijvoorbeeld EHRM 24 oktober 2002, 37703/97 (Mastromatteo/Italië), § 94-95). De strikte toepassing van het relativiteitsvereiste die hiervoor is geschetst is vanuit dit perspectief bezien discutabel. Betoogd kan worden dat de ter beschikking staande ‘remedy’ (de mogelijkheid om schadevergoeding te vorderen) die in het leven is geroepen om de bescherming van artikel 2 EVRM te garanderen, in dat geval niet effectief is. Als de rechter die over de schadevergoeding oordeelt daar de voorwaarde aan stelt dat de publiekrechtelijke regeling de strekking moet hebben gehad om het vermogen van de getroffen burger te beschermen, dan wordt het civielrechtelijk instrument de facto krachteloos gemaakt. Een prikkel om de toezichthoudende taak naar behoren uit te voeren, ontbreekt in dat geval.

Inspiratie voor een oplossingsrichting kan worden geput uit de overwegingen van de rechtbank in de zaak over het schietincident in Alphen aan den Rijn. Volgens Schutgens lijkt de aanpak van de rechtbank te suggereren dat de toets aan de maatschappelijke zorgvuldigheid ook anders had kunnen uitpakken indien er wel informatie aanwezig zou zijn geweest waaruit een concreet gevaar blijkt (R.J.B. Schutgens, annotatie bij Rb. Den Haag 4 februari 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:1061, JB 2015/158). Onder de toetsing van de zorgvuldigheidsnorm lijkt de mogelijkheid te worden geboden om correcties aan te brengen op de erg streng uitvallende relativiteitstoets. Aldaar kunnen overwegingen met betrekking tot mensenrechten worden meegenomen ter inkleuring van de maatschappelijke zorgvuldigheid. Een dergelijke aanpak is nodig om de invulling van de vereisten van de onrechtmatige daad Straatsburg-proof te houden. Het komt dan wel aan op rechterlijke interpretatie. Is het wenselijk dat deze zo’n grote rol speelt? De rechtszekerheid komt het in ieder geval niet ten goede. Ligt – mede gelet op het feit dat er potentieel onvoldoende bescherming van het EVRM is – ecarteren van het relativiteitsvereiste niet meer voor de hand? Voor een dergelijke oplossing is een wetswijzing uiteraard noodzakelijk.