Hoger beroep Urgenda – Van gevaarzetting naar mensenrecht

 

Het Hof Den Haag heeft in het hoger beroep van het Urgenda-proces geoordeeld dat het Nederlandse klimaatbeleid onrechtmatig is en dat de Nederlandse Staat meer maatregelen moet nemen om zijn broeikasgasemissies te verminderen. Het emissiereductiegebod dat de rechter in eerste aanleg heeft opgelegd blijft dus overeind, maar de grondslag voor het gebod is veranderd: volgens het hof handelt de Staat niet onrechtmatig vanwege strijd met een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm, maar (reeds) vanwege strijd met artikelen 2 en 8 van het EVRM. Een wijziging van de grondslag klinkt misschien triviaal, maar heeft grote gevolgen: klimaatverandering is officieel een mensenrechtenkwestie geworden. Het emissiereductiegebod van het hof is hierdoor een stuk ‘harder’ dan het gebod van de rechtbank. Bovendien stelt het hof een aantal aanvullende eisen ten opzichte van de rechtbank, waardoor de Nederlandse Staat meer en sneller zijn CO2-uitstoot moet reduceren dan eerst het geval was. In deze blog sta ik stil bij deze en enkele andere verschillen tussen het klimaatoordeel van het hof en dat van de rechtbank. 

 

Het geschil

In eerste aanleg heeft stichting Urgenda de Nederlandse Staat met succes aangesproken voor het uitblijven van maatregelen om de Nederlandse broeikasgasuitstoot te reduceren. De Haagse rechter beveelt de Staat ervoor te zorgen dat de jaarlijkse Nederlandse emissies van broeikasgassen eind 2020 met ten minste 25% zijn verminderd ten opzichte van het niveau van het jaar 1990. De Staat gaat tegen dit oordeel in beroep. Naar eigen zeggen doet de Staat dit niet vanwege de emissiereductieverplichting zelf, maar omdat hij meent dat het klimaatbeleid een politieke en geen rechterlijke aangelegenheid is. Bovendien stelt de Staat niet onrechtmatig te handelen met zijn huidige klimaatbeleid.

Het betoog van de Staat komt in de kern op het volgende neer. De Staat stelt dat klimaatverandering een mondiaal probleem is, en dat klimaatverandering daarom internationaal aangepakt moet worden. De keuze om verder te gaan dan de internationale emissiereductienormen is volgens de Staat een politieke aangelegenheid. Bovendien zou de extra emissiereductie van Nederland geen zin hebben omdat Nederland maar een klein deel van de mondiale CO2-uitstoot voor zijn rekening neemt, en doordat aanvullende maatregelen ertoe zouden leiden dat er meer uitgestoten wordt in andere landen (het zogenaamde ‘waterbed-effect’ en ‘carbon leakage’). Omdat het Nederlandse klimaatbeleid voldoet aan de Europese klimaatdoelstellingen, zou het handelen van de Staat niet in strijd zijn met een (geschreven dan wel ongeschreven) rechtsplicht.

Stichting Urgenda onderkent dat het gaat om een mondiaal probleem, maar meent dat er niettemin een rechtsplicht rust op de Nederlandse Staat om zijn uitstoot de verminderen. Daarvoor wijst Urgenda op verschillende omstandigheden, waaronder het profijt dat Nederland sinds de industriële revolutie heeft gehad van fossiele brandstoffen; dat Nederland als rijk en ontwikkeld land het voortouw dient te nemen in het oplossen van de klimaatproblematiek; dat de Nederlandse emissiereductie achterblijft op die van de andere (Europese) landen; en dat de reductie ook niet in de buurt komt van zijn eigen ambities. Vanwege de grote risico’s die gepaard gaan met klimaatverandering, zou Nederland bovendien snel maatregelen moeten nemen. Voor de onrechtmatigheid van het Nederlandse klimaatbeleid gaat Urgenda voor twee ankers liggen. Allereerst stelt Urgenda dat de Staat in strijd handelt met de ongeschreven zorgvuldigheidsnorm van artikel 6:162 lid 2 BW: het klimaatbeleid zou namelijk gevaarzettend zijn. Daarnaast stelt Urgenda dat het beleid strijd oplevert met het EVRM: namelijk met het recht op leven (artikel 2 EVRM) en het recht om verschoond te blijven van ernstige milieu-invloeden (dit recht vloeit voort uit artikel 8 EVRM. Zie r.o. 27 t/m 29 van het arrest).

De grondslag voor klimaataansprakelijkheid

De rechtbank

In eerste aanleg oordeelde de rechtbank dat op grond van artikel 34 EVRM aan belangenorganisaties geen rechtstreeks beroep toekomt op artikelen 2 en 8 EVRM. De rechtbank stelt dat een rechtspersoon, anders dan een natuurlijk persoon, niet aangetast kan worden in zijn privéleven of fysieke integriteit, omdat een rechtspersoon nu eenmaal geen fysiek of privéleven heeft (rechtbankuitspraak r.o. 4.45 e.v.). Dit is niet anders als de rechtspersoon opkomt voor de belangen van anderen, zoals Urgenda, omdat voor het beroep op een EVRM-recht vereist is dat de eiser rechtstreeks wordt geraakt in het eigen belang. De mensenrechten en andere publiekrechtelijke beginselen spelen nog wel indirect een rol bij de rechtmatigheidstoets, namelijk bij de beoordeling van hoeveel beleidsvrijheid de Staat toekomt bij de uitvoering van haar taken. (rechtbankuitspraak r.o. 4.46, 4.56-4.63).

Blijft over ‘de ongeschreven zorgvuldigheidsnorm’ van artikel 6:162 lid 2 BW (r.o. 4.63 e.v.). Urgenda doet hiervoor een beroep op de gevaarzettingsleer. Gevaarzetting wordt vastgesteld aan de hand van de Kelderluik-criteria: 1) de mate van waarschijnlijkheid waarmee de niet-inachtneming van de vereiste oplettendheid en voorzichtigheid (bij het potentiële slachtoffer) kan worden verwacht; 2) aard en omvang van de gevreesde schade; 3) de waarschijnlijkheid dat deze schade zich als gevolg van bepaald gedrag zal voordoen; 4) de aard van de gedraging en 5) de bezwaarlijkheid (voor de potentiële dader) in termen van kosten, tijd en moeite voor het nemen van voorzorgsmaatregelen.

De Kelderluik-toets kan worden vergeleken met een weegschaal. Op de ene schaal ligt de schade vermenigvuldigd met de kans op het intreden van de schade, en op de andere schaal liggen de kosten om voorzorgsmaatregelen te nemen. Als de balans doorslaat naar de schade, dan zijn meer voorzorgsmaatregelen nodig om de schade te voorkomen. Door de ernst van de gevolgen van klimaatverandering en de grote kans dat gevaarlijke klimaatverandering zal intreden als er niet ingegrepen wordt, concludeert de rechtbank dat op de Staat een zorgplicht rust om aanvullende mitigatiemaatregelen te treffen (r.o. 4.83-4.86).

Het hof

Het hof neemt een afslag eerder naar de onrechtmatigheid: anders dan de rechtbank meent het hof dat Urgenda wél een beroep kan doen op de rechten uit het Europese mensenrechtenverdrag. Artikel 34 EVRM staat hier niet aan in de weg, omdat dit artikel volgens het hof slechts regelt wie toegang heeft tot de Straatsburgse rechter (EHRM). Over de toegang tot de Nederlandse rechter heeft het EVRM niets te zeggen; dat is een kwestie van nationaal recht (r.o. 35).

Vervolgens constateert het hof dat Urgenda, als belangenorganisatie in de zin van artikel 3:305a BW, opkomt voor de personen die rechtstreeks geraakt worden in hun eigen belang. Het hof wijst erop dat klimaatverandering ook de fysieke integriteit en het privéleven van deze generatie Nederlandse burgers bedreigt, en dat Urgenda uit naam van haar achterban daarom wel een beroep kan doen op artikelen 2 en 8 EVRM.

Overigens vergeet het hof (opnieuw) expliciet te toetsen aan de voldoende belang-eis van artikel 3:303 BW, ondanks de verweren hieromtrent van de Staat (in eerste aanleg, zie Conclusie van Dupliek onder 8.9-8.11, en nu weer in de memorie van grieven onder 14.79-14.81). Belang hebben bij het voorkomen van klimaatschade, is namelijk niet hetzelfde als belang hebben bij extra Nederlandse emissiereductie. In dit artikel licht ik het vereiste van 3:303 BW verder toe, en verdedig ik dat Urgenda niettemin voldoende belang heeft bij haar vorderingen.

Het hof komt tot de slotsom dat de positieve verplichting van de Staat om het leven en het milieu van zijn burgers te beschermen geldt voor alle activiteiten, publieke en niet-publieke, die de aldus beschermde rechten in gevaar kunnen brengen. Die verplichting geldt ‘zeker als sprake is van industriële activiteiten die naar hun aard gevaarlijk zijn’. Wanneer de overheid weet dat er sprake is van een reëel en onmiddellijk dreigend gevaar, moet de Staat op grond van artikelen 2 en 8 EVRM preventieve maatregelen nemen om de aantasting zoveel mogelijk te voorkomen. Omdat de onrechtmatigheid van het klimaatbeleid reeds is vastgesteld op grond van artikel 2 en 8 EVRM, laat het hof de gevaarzettingsleer verder onbesproken.

Dogmatisch robuuster oordeel

Artikelen 2 en 8 EVRM vormen naar mijn mening een dogmatisch robuustere grondslag voor de onrechtmatigheid van het Nederlandse klimaatbeleid dan de gevaarzettingsleer. Niet voor niets hebben verschillende auteurs (waaronder ik) vraagtekens gezet bij de toepasselijkheid van de Kelderluik-toets op klimaatverandering. Om gevaarzetting vast te stellen, moet namelijk (enigszins) duidelijk zijn welke concrete schade te duchten valt ten gevolge van het handelen van de laedens, en moeten de voorzorgsmaatregelen deze schade kunnen voorkomen of beperkten. Mijns inziens is klimaatverandering daarvoor een te complex en veelomvattend probleem. Dát klimaatverandering kan leiden tot catastrofale gevolgen is evident, maar welke soort schade, en hoeveel, en bij wie precies, en wanneer, is lastig te concretiseren. Bovendien zou het nemen van voorzorgsmaatregelen niet voorkomen dat die schade zich materialiseert: de Nederlandse emissiereductie kan het klimaatgevaar niet keren. Makkelijker gezegd, als de schadelijke gevolgen van een gedraging ongewis zijn, kun je de ‘gevaarzettingsweegschaal’ niet goed bedienen. De uitkomst is dan arbitrair.

Dat de gevaarzettingsleer niet tot de conclusie leidt dat het Nederlandse klimaatbeleid onrechtmatig is, wil echter niet zeggen dat de Nederlandse Staat rechtmatig handelt: het betekent slechts dat gevaarzetting de verkeerde maatstaf is voor klimaataansprakelijkheid. De rechtsplicht tot het (sneller) reduceren kan ook een andere bron hebben. Die bron kan een andere ongeschreven zorgvuldigheidsnorm zijn, maar ook een recht of een wettelijke plicht (3:296 jo. 6:162 lid 2 BW).

Mensenrechten lijken me bij uitstek een goede grondslag voor klimaataansprakelijkheid. Uit mensenrechten kunnen immers zowel positieve als negatieve verplichtingen voortvloeien. Anders dan bij gevaarzetting, bestaan de verplichtingen die voortvloeien uit mensenrechten niet bij gratie van het voorkomen van schade. Bijvoorbeeld, de verplichtingen van de Staat om privacy te respecteren, discriminatie te voorkomen en goed onderwijs te verzorgen, bestaan onafhankelijk van de schadelijke gevolgen. Het voorkomen van klimaatschade speelt alsnog een rol in de argumentatie van het Hof, maar voor het vaststellen van rechtsschending is niet – zoals bij gevaarzetting – vereist dat er een individueel causaal verband bestaat tussen het Nederlandse klimaatbeleid en de schadelijke gevolgen voor Nederlandse burgers.

Een harder emissiereductiegebod

Met de uitspraak van het Hof staat Urgenda behoorlijk stevig in zijn schoenen: er is nu immers geen sprake meer van een ‘vage’ ongeschreven zorgvuldigheidsnorm die geschonden wordt, maar van inbreuk op ‘harde’ rechten. Daarmee is Urgenda minder kwetsbaar voor verweren met betrekking tot de scheiding der machten. De vrijheid die de Nederlandse Staat heeft bij het maken van klimaatbeleid, gaat immers niet zo ver dat het mensenrechten (zomaar) terzijde kan schuiven (zie ook r.o. 67-69). Mensenrechten zijn juist in het leven geroepen om de burger tegen de overheid te beschermen, en de rechter moet dat waarborgen. Ook in andere lidstaten lopen klimaatzaken, en naarmate er meer nationale rechters het EVRM op deze manier interpreteert, zal het recht op een verantwoord klimaatbeleid aan kracht winnen.

Er is een goede kans dat de Nederlandse Staat naar de Hoge Raad stapt. Hoewel de grondslag voor klimaataansprakelijkheid mijns inziens behoorlijk robuust is, zou het emissiereductiegebod alsnog onderuit kunnen gaan in cassatie. De Hoge Raad zou, anders dan het hof, kunnen oordelen dat artikel 34 EVRM wél een obstakel is voor het inroepen van grondrechten door Urgenda. Daarnaast is het nog de vraag of de Hoge Raad ook meent dat het recht op een verantwoord klimaatbeleid daadwerkelijk kan worden afgeleid uit artikelen 2 en 8 EVRM. Misschien zal de Hoge Raad gebruik maken van de aanstaande mogelijkheid om prejudiciële vragen aan het EHRM te stellen. Of klimaatverandering een mensenrechtenkwestie blijft, hangt dus nog af van het oordeel van de Hoge Raad. Maar los van de vraag of een klimaatrecht afgeleid kan worden uit artikelen 2 en 8 EVRM, en of Urgenda op dat recht een beroep zal doen, is er ook nog de staatsrechtelijke vraag of de rechter (op basis van een klimaatrecht) ook een klimaatbevel mag geven aan de politiek.

Het is overigens zeer de vraag of de Nederlandse Staat veel te winnen heeft in cassatie. 2020 komt immers snel dichterbij, en het emissiereductiebevel is uitvoerbaar bij voorraad verklaard. De Staat heeft dus hooguit een principieel belang bij het aanvechten van de uitspraak van het Hof, en het belang bij een proceskostenveroordeling. Daarmee komen opnieuw de grenzen van 3:303 BW in zicht.

Het emissiereductiegebod is niet alleen ‘harder’ vanwege de (mijns inziens) sterkere grondslag, maar ook doordat het hof aanvullende eisen aan het klimaatbeleid heeft gesteld. Het hof ziet bijvoorbeeld niets in technieken die CO2 uit de atmosfeer verwijderen, ook wel bekend als ‘negatieve emissies’. Het zou ‘zeer onzeker’ zijn dat die technieken succesvol zijn, waardoor klimaatscenario’s die uitgaan van negatieve emissies een ‘te laag realiteitsgehalte’ hebben (r.o. 49).  De Staat moet daarom de volledige 25% emissiereductie bereiken door middel van mitigatie, met een veel steiler CO2 reductiepad tot gevolg. Omdat dit een vraag is van feitelijke aard, zal dit vermoedelijk in cassatie niet aangetast kunnen worden. Verder oordeelt het hof dat de Staat bij twijfel meer moet reduceren dan minder: het voorzorgsbeginsel staat in de weg aan een ruime onzekerheidsmarge (r.o. 49, 73). Het voorgaande maakt dat de Staat nog harder en nog sneller moet werken dan het geval was bij het emissiereductiegebod van de rechtbank. Dat er weinig tijd is om de reductiedoelstelling te halen vindt de rechter geen excuus, de uitspraak van de rechtbank was immers uitvoerbaar bij voorraad verklaard. Bovendien had Nederland zichzelf tot 2011 het doel gesteld om in 2020 30% minder broeikasgassen te produceren dan in 1990. Het ‘uitstelgedrag’ van de Staat en het naar beneden bijstellen van haar emissiereductiedoel doet niet af aan de zorgplicht om het genoemde emissiedoel van 2020 te bewerkstelligen (r.o. 66).

Uitleiding

Dat het emissiereductiegebod van de Haagse rechtbank in hoger beroep overeind blijft is al historisch te noemen. Het hof gaat nog een stap verder, en oordeelt dat Nederlandse burgers zelfs recht hebben op een verantwoord klimaatbeleid. Bovendien helpt het hof de Staat herinneren aan zijn eigen klimaatambities, en rekent af met diens uitstelgedrag. Daarnaast formuleert het Hof een aantal aanvullende eisen voor de emissiereductie. Het momentum van klimaataansprakelijkheid zet dus door, en voor de Staat en bedrijven zoals Shell, is het juridische klimaat weer wat warmer geworden.

Lees meer:
Voor een goed Engels overzicht en uitleg van het arrest, zie de blog van Laura Burgers
Zie ook het NOS-bericht met commentaar van Elbert de Jong.