Enkel niet nakomen van plicht tot prejudiciële verwijzing is onvoldoende voor vestiging staatsaansprakelijkheid

In het hier centraal gestelde KLM-arrest van de Hoge Raad komt de vraag aan de orde of enkel het niet nakomen van de plicht tot prejudiciële verwijzing voldoende is voor de vestiging van staatsaansprakelijkheid. Naar het antwoord op die vraag is in de literatuur en in de lagere rechtspraak reikhalzend uitgekeken. Wat is het antwoord van de Hoge Raad op die vraag en is dat antwoord overtuigend? 

Door Rolf Ortlep en Rob Widdershoven

Unierechtelijk kader

In het Köbler-arrest heeft het Hof van Justitie (hierna veelal: Hof) geoordeeld dat de lidstaten aansprakelijk zijn voor de schade die particulieren leiden als gevolg van schendingen van het EU-recht door een in laatste aanleg rechtsprekende instantie. Dat arrest sluit aan op het in de rechtspraak van het Hof geïntroduceerde beginsel van lidstaataansprakelijkheid voor alle schendingen van het EU-recht. Voor een dergelijke aansprakelijkheid moet volgens het Hof voldaan zijn aan de volgende drie cumulatieve criteria: 1) de geschonden EU-rechtelijke regel moet ertoe strekken aan particulieren rechten toe te kennen, 2) de schending moet voldoende gekwalificeerd zijn, en 3) er moet een rechtstreeks causaal verband bestaan tussen de schending en een door een particulier geleden schade. Deze criteria zijn – aldus het Hof – voldoende en noodzakelijk om voor particulieren een rechtstreeks op het Unierecht gebaseerd recht op schadevergoeding in het leven te roepen, maar sluiten niet uit dat een lidstaat naar nationaal recht onder minder beperkende voorwaarden aansprakelijk kan zijn [vergelijk hierover eerder onze blog ‘Staatsaansprakelijkheid wegens onrechtmatige rechtspraak: van een geharmoniseerde invulling voorzien?’]

De hierboven genoemde minimumcriteria gelden blijkens het Köbler-arrest in beginsel ook voor schendingen van het EU-recht door een in laatste aanleg rechtsprekende instantie. Niettemin heeft het Hof van Justitie in dat arrest over het tweede criterium (de schending moet voldoende gekwalificeerd zijn) geoordeeld dat hieraan, gelet op de specifieke aard van de rechtsprekende functie, pas is voldaan als een in laatste aanleg rechtsprekende instantie het EU-recht kennelijk heeft geschonden. Die maatstaf is dan ook nog strenger bedoeld dan de toch al behoorlijk strenge maatstaf van de voldoende gekwalificeerde schending. Om vast te stellen of een schending kennelijk is, moet, aldus het Hof, rekening worden gehouden met het volgende: de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden Unierechtelijke regel, de vraag of de schending opzettelijk is begaan, de al dan niet verschoonbaarheid van de rechtsdwaling, het eventueel door een EU-instelling ingenomen standpunt, en de schending door de betrokken rechter van zijn prejudiciële verwijzingsplicht (zoals neergelegd in artikel 267 lid 3 VWEU). Van een kennelijke schending is naar het oordeel van het Hof in elk geval sprake als een in laatste aanleg rechtsprekende rechterlijke instantie kennelijk is voorbijgegaan aan het toepasselijke Unierecht of als zij die schending begaat hoewel op dat punt vaste rechtspraak van het Hof bestaat. In de marge zij opgemerkt dat het Hof recent en voor het eerst in een inbreukprocedure tegen een lidstaat heeft bepaald dat deze zijn verplichting op grond van artikel 267 lid 3 VWEU niet is nagekomen omdat een hoogste nationale rechter onterecht had nagelaten om prejudiciële vragen te stellen.

KLM-arrest

Het hierboven weergegeven Unierechtelijk kader, en in het bijzonder het Köbler-arrest, is in de literatuur en in de lagere rechtspraak veelvuldig aanleiding geweest voor de vraag of enkel het niet nakomen van de plicht tot prejudiciële verwijzing voldoende is voor de vestiging van staatsaansprakelijkheid. In het hier centraal gestelde KLM-arrest van 21 december 2018 wordt die vraag door de Hoge Raad beantwoord. Waar draait dat arrest om? Het betreft – kort samengevat – een zaak van KLM-piloten tegen de Staat waarin schadevergoeding is gevorderd vanwege de beweerdelijke schending van het Unierecht en artikel 6 EVRM door de Hoge Raad in een arrest van 13 juli 2012, waarin het ging over de vraag of de gedwongen vervroegde pensionering van KLM-piloten in strijd was met het Unierechtelijke gelijkheidsbeginsel. De beweerdelijke schending in het hier besproken arrest betreft het ten onrechte en ongemotiveerd niet verwijzen van een prejudiciële vraag door de Hoge Raad naar het Hof van Justitie. Hierbij werd een beroep gedaan op de lijn in de rechtspraak van het EHRM volgens welke het – kort samengevat – in strijd is met artikel 6 EVRM als een in laatste aanleg rechtsprekende instantie een verzoek van een partij om prejudicieel te verwijzen (ongemotiveerd) afwijst zonder in te gaan op de uitzonderingen die het Hof van Justitie heeft erkend [vergelijk hierover de conclusie van advocaat-generaal Wissink voor het KLM-arrest].

Nadat zowel de rechtbank Den Haag als (in hoger beroep) het gerechtshof Den Haag zich over deze schadevordering hadden uitgelaten, oordeelt de Hoge Raad – onder verwijzing van de rechtspraak van het Hof van Justitie – dat de prejudiciële verwijzingsplicht zich primair richt tot de rechter voor wie een vraag over de uitleg van het Unierecht wordt opgeworpen en dat aanspraken die aan een schending van het Unierecht kunnen worden ontleend – ook ingeval een dergelijke verplichting is geschonden – niet los kunnen worden gezien van de onderliggende inhoud van het uit te leggen EU-recht. De enkele stelling, aldus de Hoge Raad, dat de rechter zijn prejudiciële verwijzingsplicht niet is nagekomen, volstaat derhalve niet om staatsaansprakelijkheid te vestigen.

Overtuigend?

Dat het enkel niet nakomen van de plicht tot prejudiciële verwijzing onvoldoende is voor de vestiging van staatsaansprakelijkheid, volgt reeds uit het hierboven genoemde Köbler-arrest. Uit dat arrest blijkt namelijk dat het aanknopingspunt voor een schadevordering wegens schending van het Unierecht door een in laatste aanleg rechtsprekende instantie niet is het – al dan niet ten onrechte – niet stellen van een prejudiciële vraag, maar het (kennelijk) schenden van een regel van materieel Unierecht. De schending van de prejudiciële verwijzingsplicht, is, zoals hierboven uiteengezet, wel een belangrijke factor om te bepalen of een schending van het materiële EU-recht kennelijk is, in die zin dat daarvan eerder sprake is als een in laatste aanleg rechtsprekende instantie het materiële Unierecht heeft geschonden zonder prejudicieel te verwijzen, terwijl de niet-verwijzing niet kan worden gerechtvaardigd door de uitzonderingen die daarvoor gelden.

Hoewel over het oordeel van de Hoge Raad meer is te zeggen, wordt zijn opvatting dat het enkel niet nakomen van de plicht tot prejudiciële verwijzing onvoldoende is voor de vestiging van staatsaansprakelijkheid door ons gedeeld [zie eerder R. Ortlep & R.J.G.M. Widdershoven, ‘Slotbeschouwing: naar een geharmoniseerde maatstaf voor staatsaansprakelijkheid wegens onrechtmatige rechtspraak?’, O&A 2017/35, p. 107-118]. Een eerste reden is dat het onmogelijk is om causaal verband vast te stellen tussen materiële schade en schending van de prejudiciële verwijzingsplicht, omdat die schade niet wordt geleden door de niet-verwijzing maar door de schending van het materiële Unierecht. Een andere reden is dat de prejudiciële verwijzingsplicht (onafhankelijk van het eventueel geschonden materiële Unierecht) niet ertoe strekt om aan particulieren individuele, afdwingbare rechten toe te kennen. Volgens vaste rechtspraak van in elk geval het Hof van Justitie is de prejudiciële procedure namelijk geen rechtsmiddel voor partijen, maar een instrument van samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, waarmee de uniforme uitlegging en toepassing van het materiële Unierecht wordt verzekerd. Daarbij is het uitsluitend aan de nationale rechterlijke instanties om zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van hun uitspraak als de juridische relevantie van de vragen die zij het Hof willen stellen, te beoordelen. De opvatting van partijen over het al dan niet-verwijzen speelt geen rol.