Op 29 januari jl. verscheen een blog naar aanleiding van de voordracht tot cassatie in het belang der wet van het vonnis in de zaak Stichtse Vecht door A-G Machielse. Hij betoogde dat de rechtbank de officier van justitie ten onrechte ontvankelijk heeft verklaard in de strafvervolging van de gemeente. Er zou hier namelijk sprake zijn van een exclusieve bestuurstaak in de zin van het Pikmeer II-arrest, en dus van strafrechtelijke immuniteit van de gemeente. In het hiervoor genoemde blog is uiteengezet dat het criterium van de exclusieve bestuurstaak ruimte laat voor uiteenlopende interpretaties. Daarnaast is verdedigd dat het kwestieus is of de uitsluiting van de vervolgbaarheid van de overheid in een zaak als deze wel houdbaar is. Inmiddels heeft de Hoge Raad uitspraak gedaan en het vonnis deels vernietigd. Geeft het arrest van de Hoge Raad meer duidelijkheid over het exclusieve bestuurstaak-criterium? En hoe kunnen de overwegingen over dit criterium vanuit EVRM-optiek worden beoordeeld?
Door Eelke Sikkema en Ellen Gijselaar
Om het geheugen op te frissen, nog even kort de feiten. De zaak Stichtse Vecht heeft betrekking op een tragisch ongeval dat in 2009 plaatsvond in de voormalige gemeente Maarssen, nu onderdeel van de gemeente Stichtse Vecht. Een motorrijdster en haar duopassagier kwamen ten val toen zij over hobbels in de weg reden. Beiden kwamen te overlijden nadat zij, als gevolg van hun val, in botsing kwamen met een tegemoetkomend voertuig. In 2012 veroordeelde de Rechtbank Utrecht de gemeente Stichtse Vecht tot een geldboete. De dood van de slachtoffers was volgens de rechtbank te wijten aan een aanmerkelijk onzorgvuldig nalaten van de gemeente, die maatregelen had kunnen en moeten nemen om aan de verkeersonveilige situatie een einde te maken of het gevaar te beperken.
De Hoge Raad herhaalt in zijn arrest de overwegingen uit het Pikmeer II-arrest (het exclusieve bestuurstaak-criterium) en voegt daaraan toe dat het in dit soort gevallen aankomt op de beoordeling van de aard van de tenlastegelegde gedraging(en) in het licht van het desbetreffende wettelijk systeem (r.o. 3.5). Vervolgens maakt de Hoge Raad een onderscheid tussen de twee gedragingen die in dit geval waren tenlastegelegd. Voor zover het gaat om het nalaten van het nemen van verkeersmaatregelen in de vorm van lokale snelheidsbeperking, wegafzetting of plaatsing van waarschuwingsborden, volgt uit het wettelijk kader dat de plaatsing van afzettingen en van verkeersborden die een maximumsnelheid aangeven in beginsel krachtens een verkeersbesluit van een openbaar lichaam dient te geschieden. Verder volgt uit artikel 1a van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) dat het aan anderen dan degenen die daartoe krachtens dit besluit bevoegd zijn, verboden is om verkeerstekens langs wegen aan te brengen. De rechtbank is naar het oordeel van de Hoge Raad dan ook tekortgeschoten door te oordelen dat de tenlastegelegde gedragingen – die in de kern neerkomen op het achterwege laten van de vereiste besluiten – niet in het kader van een exclusieve bestuurstaak werden verricht. In zoverre heeft de rechtbank het OM ten onrechte ontvankelijk verklaard en wordt het vonnis vernietigd (r.o. 3.7.2). Ten aanzien van het tenlastegelegde nalaten van het plegen van onderhoud aan de weg oordeelt de Hoge Raad anders. Op grond van artikel 16 Wegenwet rust op de gemeente weliswaar een zorgplicht met betrekking tot het wegbeheer, maar dat betekent niet dat het feitelijke onderhoud van de wegen (en daarmee ook het nalaten daarvan) niet door anderen dan bestuursfunctionarissen kan worden verricht. Het oordeel van de rechtbank kan op dit punt door de beugel. De Hoge Raad komt tot de slotsom dat dit gedeelte van de klacht van het middel faalt (r.o. 3.7.3).
Wij juichen toe dat de Hoge Raad het vonnis van de Rechtbank Utrecht in stand laat, voor zover de gemeente Stichtse Vecht daarin vervolgbaar werd geacht voor het nalaten van wegonderhoud. Naar onze mening gaat het erom of de gemeente het feitelijke wegonderhoud kan opdragen aan derden. Het gevolg van een dergelijke uitbesteding is dat de rechtsplicht tot het onderhouden van de weg komt te rusten op degene aan wie deze taak is toevertrouwd. Van die derde kan vervolgens worden gezegd dat hij dit heeft ‘nagelaten’. Het gaat in onze ogen dus niet om een exclusieve bestuurstaak (Vgl. Rijnhout, Sikkema & De Zanger 2014, p. 13).
De overweging van de Hoge Raad ten aanzien van het nalaten van het nemen van verkeersmaatregelen roept echter vragen op. Het valt naar onze mening niet goed in te zien waarom een onderscheid gemaakt zou moeten worden tussen het plegen van wegonderhoud enerzijds en het nemen van verkeersmaatregelen anderzijds. Van beide taken kan immers worden gezegd dat de bestuurlijke verantwoordelijkheid exclusief bij de gemeente ligt, terwijl de feitelijke uitvoering daarvan ook aan derden lijkt te kunnen worden toevertrouwd. De Hoge Raad gaat ervan uit dat de tenlastegelegde gedragingen die zien op het nalaten van het nemen van verkeersmaatregelen in de kern neerkomen op het achterwege laten van het nemen van de voor de verkeersmaatregelen vereiste besluiten. Met betrekking tot de lokale snelheidsbeperking en de wegafzetting kunnen wij daar op zichzelf inkomen. Het gaat hier om maatregelen waarvoor een verkeersbesluit wordt geëist. Het nemen van een dergelijk besluit kan – in tegenstelling tot een rechtsplicht tot het onderhouden van een weg – niet worden overgedragen aan een derde.
De tenlastegelegde gedragingen zien echter ook op de plaatsing van een waarschuwingsbord. Hier gaat het om een verkeersteken dat ‘slechts’ een informatieve functie heeft. Er is in dat geval op grond van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) en het BABW geen verkeersbesluit voorgeschreven. Ook op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) behoeft geen besluit te worden genomen omdat de beslissing tot plaatsing van het verkeersteken niet is gericht op enig rechtsgevolg (Vgl. Peters 2004, par. 2). De Hoge Raad lijkt ervan uit te gaan dat alleen de gemeente het waarschuwingsbord mag plaatsen. Hij overweegt dat uit artikel 1a BABW volgt dat het anderen dan degenen die daartoe krachtens het BABW bevoegd zijn, verboden is om verkeerstekens aan te brengen. Ook uit artikel 16 lid 2 WVW 1994 valt af te leiden dat het openbaar lichaam dat het beheer over de weg heeft (in dit geval de gemeente) verantwoordelijk is voor het plaatsen van niet-besluitplichtige borden, dus ook waarschuwingsborden. Als de Hoge Raad inderdaad op die grond meent dat de gemeente de enige is die verkeersborden kan plaatsen, lijkt een dergelijke uitleg op het eerste gezicht goed bij het exclusieve bestuurstaak-criterium te passen. De omstandigheid dat aan een bepaalde gedraging een besluit van de gemeente ten grondslag moet liggen, betekent naar onze mening echter niet dat de feitelijke uitvoering van een dergelijke taak niet aan derden zou kunnen worden toevertrouwd. Hetzelfde geldt dan des te meer in de situatie waarin de gemeente weliswaar verantwoordelijk is voor een bepaalde taak, doch daar geen besluit aan ten grondslag hoeft te liggen. In dat opzicht verschilt het plaatsen van waarschuwingsborden immers niet van het onderhoud van de wegen. En zou artikel 1a BABW niet zo kunnen worden gelezen dat de beslissing om het bord te plaatsen weliswaar door de gemeente moet worden genomen, maar dat de opdracht om het bord daadwerkelijk te plaatsen ook (door de gemeente) aan een bedrijf kan worden gegeven? Hoe dan ook, het onderscheid dat hier gemaakt wordt, onderstreept nog eens dat het criterium van de exclusieve bestuurstaak in de praktijk moeilijk hanteerbaar is en dat de toepassing daarvan tot willekeur kan leiden.
En het EVRM? Zoals reeds beschreven in het blog van 29 januari jl. volgt uit de rechtspraak van het EHRM dat wanneer overheidsfunctionarissen of -organen een ernstiger verwijt valt te maken dan een simpele inschattingsfout of onvoorzichtigheid, het niet initiëren van een strafrechtelijke procedure tegen de verantwoordelijken in geval van een gevaarlijke activiteit een schending van artikel 2 EVRM kan opleveren. Van een ernstiger verwijt dan een simpele inschattingsfout of onvoorzichtigheid is sprake wanneer onvoldoende preventieve maatregelen zijn genomen ten aanzien van een (bekend) serieus risico op een dodelijk ongeval. Dat volgt uit rechtsoverweging 93 in de zaak Öneryıldız/Turkije:
“Where it is established that the negligence attributable to State officials or bodies on that account goes beyond an error of judgment or carelessness, in that the authorities in question, fully realising the likely consequences and disregarding the powers vested in them, failed to take measures that were necessary and sufficient to avert the risks inherent in a dangerous activity (…), the fact that those responsible for endangering life have not been charged with a criminal offence or prosecuted may amount to a violation of Article 2, irrespective of any other types of remedy which individuals may exercise on their own initiative (…).”
Alhoewel het EHRM in deze zaak tot op heden geen vervolging van ‘state bodies’ verlangde, lijkt de vervolging van ‘state bodies’ desalniettemin wel geïmpliceerd te worden wanneer die ‘bodies’ normadressaat van de positieve verplichting tot het nemen van preventieve maatregelen zijn. ‘Those responsible for endangering life’ lijkt namelijk niet alleen terug te slaan op overheidsfunctionarissen, maar ook op overheidsorganen. En in de zaak Stichtse Vecht is het nu juist de gemeente die normadressaat van een dergelijke verplichting is! Uit de overwegingen van de Hoge Raad in deze zaak blijkt dat het mogelijk is om ten aanzien van het nalaten om onderhoudsmaatregelen te nemen de verantwoordelijke strafrechtelijk aansprakelijk te stellen. Datzelfde kan niet gezegd worden waar het om verkeersmaatregelen gaat. In dat geval lijkt niet te kunnen worden voldaan aan de inspanningsverplichting om een strafprocedure te initiëren. Dat kan problematisch zijn, vooral wanneer het nalaten beperkt is tot dit type maatregelen. Om te voorkomen dat er in concrete gevallen sprake is van een schending van de positieve verplichting om een strafrechtelijke procedure te initiëren, kan de in het eerdere blog over de zaak Stichtse Vecht voorgestelde uitzonderingsclausule soelaas bieden. Op grond van deze clausule dient van toepassing van de immuniteitsregel te worden afgezien wanneer op die wijze op onaanvaardbare wijze afbreuk zou worden gedaan aan de uit artikel 2 EVRM voortvloeiende positieve verplichting tot het initiëren van een strafprocedure wanneer niet adequaat is opgetreden ten aanzien van een (bekend) serieus risico op een dodelijk slachtoffer. De Hoge Raad heeft vooralsnog geen aanleiding gezien om de voorgestelde clausule over te nemen dan wel te voorzien in een andere oplossing om een mogelijke spanning met het EVRM te voorkomen. Wellicht dat in toekomstige zaken van de gelegenheid gebruik gemaakt kan worden om dit alsnog te doen.
De tekst van dit blog is gedeeltelijk gebaseerd op een redactioneel van de hand van Eelke Sikkema dat dit voorjaar zal verschijnen in het Tijdschrift voor Bijzonder Strafrecht & Handhaving.