Op 1 maart 2015 werden de Oslo Principles on Global Climate Change Obligations aangenomen. Het betreft hier, aldus de preambule bij die Principles, ‘a set of Principles that comprise the essential obligations States and enterprises have to avert the critical level of global warming’. Deze principes, die aldus neerleggen welke juridische verplichtingen staten en bedrijven hebben om de effecten van klimaatverandering een halt toe te roepen, lijken nog niet erg bekend in Nederland – al komt daar wellicht verandering in met de recente publicatie van de Spier-bundel – en roepen ook wel enkele vragen op. Die onbekendheid is betreurenswaardig, omdat de maatschappelijke kwestie die door de Principles aangesneden wordt, ons allen (en de generaties na ons) aangaat.
De grondgedachte van de Expert Group achter de Principles is dat klimaatverandering de wereld ernstig bedreigt, dat schade zich al aan het manifesteren is, en dat daarover consensus bestaat. Als één van de manieren om dit gevaar af te wenden, ziet men de inzet van juridische middelen. Op grond van een ‘wide range of well-established law’, aldus de in boekvorm uitgegeven toelichting (p. 21 e.v.), bestaan er ‘legal obligations’ die voor het tegengaan van klimaatverandering relevant zijn. Die verplichtingen zijn echter in het algemeen nog te abstract van aard en behoeven concretisering, aldus de Expert Group (p. 1). Dit beeld zien we terug in de Principles, en zeker in het eerste General Principle:
‘ (…) a. The Precautionary Principle requires that:
1) GHG emissions be reduced to the extent and at a pace necessary to protect against the threats of climate change that can still be avoided; and
2) the level of reductions of GHG emissions required to achieve this, should be based on any credible and realistic worst-case scenario accepted by a substantial number of eminent climate change experts.(…). ’
Ter nadere concretisering wordt vervolgens aan alle Staten en bedrijven opgedragen, in Principle 6:
‘States and enterprises must take measures, based on Principle 1, to ensure that the global average surface temperature increase never exceeds pre-industrial temperature by more than 2 degrees Celsius (…).’
Bovendien moeten ‘all States and enterprises […] reduce their GHG emissions to the extent that they can achieve such reduction without relevant additional cost’, aldus Principle 7, terwijl ‘States and enterprises must refrain from starting new activities that cause excessive GHG emissions (…) without taking countervailing measures, unless the relevant activities can be shown to be indispensable (…)’, waarbij dan ‘de minst ontwikkelde landen’ specifiek benoemd worden als mogelijke uitzondering (Principe 8). Ook moeten zogenaamde ‘ontwikkelde’ en ‘de zich ontwikkelende landen’ reductiemaatregelen nemen die wél kosten met zich brengen, als die kosten door toekomstige besparingen of winsten terugverdiend (kunnen) worden, aldus Principle 9. Welke maatregelen geselecteerd worden om deze verplichtingen te halen, is voorbehouden aan de betrokken staat of onderneming (Principle 10). Geen enkel partij is echter uitgezonderd van de besproken verplichtingen, zelfs niet als de bijdrage van de betrokkene aan de totale GHG-emissies klein is (Principle 11).
Internationaal- en staatsrechtelijk opmerkelijk is vervolgens dat in Principle 12 de voorgaande Principles verheven worden tot verplichtingen die voorrang krijgen boven andersluidende nationale wetten of internationale overeenkomsten:
‘States and enterprises must comply with the obligations set out in these Principles even if relevant national law or international agreements, whether existing or later promulgated, set lower standards and, thus, would result in less reduction of GHG emissions.’
Hoe en waarom de niet op democratische wijze tot stand gebrachte ‘expert rules’ uit de Oslo Principles voorrang zouden kunnen en moeten krijgen boven nationale wetgeving en internationale verdragen, zie ik niet. Immers, het gaat hier om officiële wetgeving maar om een set regels die zijn opgesteld door een groep particuliere (zeer deskundige) personen – veelal wetenschappers, maar ook rechters en advocaten – die tezamen het lovenswaardige plan hebben opgevat om tot zodanige regels te komen. Zij doen dat echter zonder enige binding aan een specifieke organisatie, zonder achterban. Er kan dus ook niet van zelfregulering, of van zelfbinding door en voor een specifieke organisatie of club gesproken worden. Blijkens de toelichting (zie aldaar p. 70-71) lijkt de bepaling dan ook vooral bedoeld te zijn om rechters te stimuleren om vergaande stappen te nemen.
Hoe de Principles dan vervolgens tot gelding zouden kunnen komen, is lastig te zeggen. De Oslo Principles ‘lossen’ dit probleem ‘op’ door, zonder zich iets gelegen te laten liggen aan het voorgaande, de Principles te voorzien van een heus handhavingsmechanisme voor Staten onderling. Ik wijs daartoe op Principle 20:
‘States must make their best efforts to bring about lawful and appropriate trade consequences for States that fail to comply with the obligations set out in these Principles.’
De landen die achterblijven, moeten het maar voelen via de portemonnee, via – kort gezegd – handelsbelemmeringen. Het is op zich geen gekke gedachte om met economische sancties te dreigen. Maar aangezien de grootvervuilers en de grootverdieners dezelfde landen zijn (de economische wereldmachten), zie ik niet hoe deze bepaling ooit enig effect kan krijgen. Welk Afrikaans of Europees land gaat immers handelsbelemmeringen tegen China opwerpen als China niet voldoet aan haar reductieverplichtingen?
Ook los daarvan speelt echter nog het al gememoreerde punt dat dit handhavingsmechanisme lijkt te veronderstellen dat de normen zoals neergelegd in de Principles, daadwerkelijk bindend zijn voor staten en bedrijven. Hoe die vereiste binding bij ontbreken van een wettelijk of verdragsrechtelijk kader per nationaal stelsel gerealiseerd zou kunnen worden, wordt echter nergens duidelijk. Als er geen wetgeving is, kan dat mijns inziens alleen door de rechter geschieden via acceptatie van de betreffende normen door incorporatie ervan in en via open normen, zoals de maatschappelijke zorgvuldigheid. Ik betwijfel echter of de Principles op die wijze geaccepteerd zullen worden, omdat de Principles geen zelfregulering betreffen die door een groep of branche is opgesteld.
Een meer realistische kijk op de mogelijkheden van ‘enforcement’, is te vinden in de ‘Introduction’ van de toelichting. Daarin wordt opgemerkt dat er enkele obstakels zijn voor ‘enforceable legal obligations’. Vervolgens wordt aangegeven dat de vraag of de besproken ‘obligations’ eventueel afgedwongen kunnen worden door middel van een sanctie, bijvoorbeeld via een ‘injunction’ door een rechter, er in wezen niet toe doet, omdat de Expert Group gelooft dat de enkele formulering van een stevige basis voor de beschrijving van de verplichtingen van staten, bedrijven en andere actoren, een ‘useful purpose’ kan dienen (p. 15). Niettemin wordt direct daarna aangegeven dat als de ‘decision makers (…) fail to comply with their obligations as described, they [the Principles, IG] could serve as a basis for legal enforcement by means of injunctive relief.’ Hier lijken de opstellers dus op twee gedachten te hinken. Door terug te grijpen op de mogelijkheid van ‘injunctive relief’, lijkt het erop alsof het enkele dienen van het als eerste genoemde ‘useful purpose’ dat besloten ligt in het formuleren van de Oslo Principles als zodanig, toch niet bevredigend genoeg is.
Kunnen en mogen wij, gegeven het voorgaande, in de nabije toekomst enige erkenning, gebruik of acceptatie van deze Principles verwachten? Wellicht wel, want in zekere zin is de roem de Oslo Principles al enigszins vooruit gesneld, door het nu al befaamde, Urgenda-oordeel van de Rechtbank Den Haag (Rb. Den Haag 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145). Daarmee wordt immers precies dat bereikt wat die Oslo Principles beogen te bereiken, te weten dat op rechterlijk bevel klimaatmaatregelen moeten worden getroffen die de onvermijdelijke verdere opwarming van de aarde tot onder de ‘plus twee graden Celsius’ houden. En dat is dan gebeurd in een baanbrekend en in elk geval moedig vonnis (wat er verder ook zij van de houdbaarheid van het vonnis in hoger beroep), precies zoals de Principles in feite moedige rechters over de hele wereld zoeken om via baanbrekende uitspraken falende ‘decision makers’ te overrulen (Principles, p. 15, 16 en p. 45).
Voor het overige moet echter nog worden afgewacht wat de Principles zullen en kunnen gaan betekenen. De voortekenen zijn niet meteen gunstig. Het gaat hier om zeer gevoelige en politiek beladen materie, en om materie ten aanzien waarvan niet bij voorbaat gezegd kan worden dat er breed draagvlak bestaat voor de gekozen oplossing. Ik concludeer dan ook dat de impact van de Oslo Principles naar alle waarschijnlijkheid slechts gering zal kunnen zijn. Dat is echter helemaal niet erg.
Deze principes maken namelijk duidelijk dat klimaatverandering óók een juridisch thema is, in het kader waarvan juristen zouden kunnen bijdragen aan een oplossing; daarvan getuigt ook dat de Haagse rechtbank al in de geest van de Principles handelde. Die juristen zijn daarvoor misschien zelfs wel onmisbaar. Verder wordt met deze set principes helder dat er oplossingen te bedenken zijn: ‘Our principles explore avenues to contribute to a real change’, zo stelt de Expert Group terecht (p. 89). Het project slijpt daarnaast nog in dat ons aansprakelijkheidsrecht veel kan en vermag, indien de regels uit dit vakgebied moedig worden toegepast. Dat is een waardevolle les, ook omdat er tegenwoordig steeds vaker een beroep lijkt te worden gedaan op de instrumentele functie van het aansprakelijkheidsrecht, bijvoorbeeld in de vorm van ‘public interest litigation’. Een goed voorbeeld hiervan is weer de Urgenda-zaak. En zo kan en zal wellicht een volgende rechter, ergens in een gerechtsgebouw in China, de V.S., India of Rusland, hiermee zijn voordeel doen, door hieruit het vertrouwen te putten dat andere juristen en rechters het activistische uitgangspunt ook niet schuwen of hebben geschuwd. Die rechter kan vervolgens een juridisch steentje bijdragen aan een leefbaardere wereld. Als dat ergens ter wereld, mede op grond van de Oslo Principles, ook maar één maal gebeurt, dan zijn die Principles alle tijd en moeite waard geweest.
(Deze Blog is een bewerking van een deel uit I. Giesen, ‘Van Tilburg via Wenen naar Oslo: de Oslo Principles en de impact van ‘softe’ reguleringsinitiatieven in het aansprakelijkheidsrecht’, in: T. Hartlief & M. Faure (red.), De Spier-bundel. De agenda van het aansprakelijkheidsrecht, Wolters Kluwer: Deventer 2016, p. 35-49; aldaar zijn ook nadere verwijzingen naar enige literatuur over de Oslo Principles te vinden)